Ouvidoria Pública Brasileira: A evolução de um modelo único

Introdução

Como veterano e insistente participante em seminários e congressos no exterior, sinto-me cansado de explicar à comunidade internacional de ombudsman, o que é e como funciona a ouvidoria no Brasil, de rebater as críticas sobre o fato de estar situada no seio da Administração Pública e sua precária condição de independência funcional, de justificar a razão da inexistência de um ombudsman nacional, face às características do nosso sistema federativo e outras alegorias.

Por isso, mudei de posição. Não mais tentar defender o sistema existente, mas sim, valorizá-lo como algo aqui gerido e desenvolvido e, na minha opinião, muito mais eficaz, objetivo e prático comparativamente com os diversos escritórios de Ombudsman internacionais que distanciam-se dos problemas do cotidiano das populações mais necessitadas e, incoerentemente, transformam-se em mais um organismo burocrático na estrutura do poder.

Por isso, não me intimido em afirmar que o instituto da ouvidoria brasileira, mesmo inspirado no perfil do ombudsman clássico e implementado na nostalgia de nossa antiga tradição colonial, em seus poucos anos de existência no Brasil, adquiriu personalidade própria, evoluindo de acordo com a diversidade de nossas condições culturais e regionais, e apresentando-se como um modelo de recepção ao cidadão comum, simples, original, ágil, não burocrático e de fácil acessibilidade.

Hoje, a ouvidoria brasileira é, sem dúvida, um canal de diálogo com a população; uma porta aberta para a participação popular através do escutar da reivindicação e da reclamação; um celeiro de recomendações para a melhoria do serviço público; um espaço na esfera de respeito ao ser humano.

Assim, já temos tempo e experiência suficientes para realizar a necessária reflexão sobre o verdadeiro papel a ser desempenhado no futuro pelas ouvidorias brasileiras dentro do novo cenário de atuação do Estado, das empresas e, com certeza, das organizações da sociedade civil.

Além disso, devo acrescentar que hoje em dia surge em cena um cidadão muito mais exigente, com vocação participativa, ansioso por melhor qualidade de vida, cioso de seus direitos e com uma crescente consciência do seu papel no jogo do poder.

Do mesmo modo que as organizações da sociedade civil atuam como permanentes vigilantes da probidade e da qualidade dos serviços públicos, o cidadão comum cobra a sua cidadania.

No cotidiano do país adquirem singular vigência, conceitos tais como defesa do cidadão, consumidor, usuário, cliente, voluntariado, responsabilidade social, entes reguladores, direitos coletivos, audiências publicas, participação e, intimamente ligados a eles, a instituição da ouvidoria, a pessoal figura do Ouvidor.

E quais são as razões que explicam o protagonismo da ouvidoria ?

Ora, o constitucional princípio da eficiência e a cultura da reclamação, razão de ser da ouvidoria, consolidou uma aspiração social traduzida por uma nova postura cidadã, que exige o predomínio da gestão eficaz do bem público com a transparência e honestidade dos administradores, e a colocação da administração a serviço do cidadão através da criação de canais de comunicação que propiciem a ampliação da participação popular.

Daí vem a legitimação do papel da ouvidoria que, ao operar com celeridade e eficácia, exercendo a real função de controle interno de uma instituição, permite reforçar a sua relação com a sociedade e especificamente com o cidadão que carece de direitos.

Consequentemente, ao instituir uma ouvidoria, os organismos públicos ou privados demonstram essencial vontade de agir com eficiência contra as ações de má administração; contra os comportamentos abusivos e irracionais da burocracia; estimulando a transparência e a qualidade no atendimento e promovendo o adequado respeito ao cidadão.

O ouvidor brasileiro : um quase-ombudsman

Desde as primeiras experiências e no trilhar em busca de um modelo adequado à nossa realidade, a ouvidoria brasileira esqueceu as teorias acadêmicas e as sólidas restrições impostas pelo ombudsman inspirador. Procuramos o nosso caminho e implementamos um desenho que se mostrou eficiente e condizente com o cotidiano operacional e cultural dos nossos organismos. Assim, bem claro fica a distinção entre o ombudsman tradicional e a ouvidoria brasileira que, apesar de terem adotado conceitos parecidos e similares nas suas ações operacionais, definitivamente não podem ser considerados como instituições iguais.

O diferencial mais saliente é que o ombudsman transita do lado externo da administração, é uma figura individual e não um coletivo, obrigatoriamente indicado, eleito ou apontado pelo Parlamento, possui independência plena e autonomia de ação, mandato fixado e, na maioria dos países, ocupa-se da defesa dos interesses e direitos dos cidadãos.

Nós temos uma configuração diferente. Ao contrário do ombudsman, a quase totalidade das ouvidorias públicas brasileiras tem como característica principal o fato de serem órgãos integrantes da Administração, sejam elas do Executivo, Legislativo ou do Judiciário, exercendo as suas ações de modo individual como um Ouvidor ou então como um sistema ou rede, usando a reclamação como garantia do controle interno das instituições. Em seu agir, assume a representação do cidadão na sua qualidade de usuário e destinatário do serviço público.

Um outro ponto importante de distinção localiza-se na independência e autonomia funcional.

Distintamente do ombudsman, o detentor da função de ouvidor atua com relativa autonomia em relação às demais autoridades, sendo, quase sempre, um servidor beneficiário de cargo em comissão, não possuindo a necessária garantia de mandato, e podendo ser demitido a qualquer momento. A eficiência da ouvidoria dependerá exclusivamente das condições e competência profissional de quem a dirige e que tenha a habilidade de aparentar e demonstrar independência, personalidade e comprometimento, além de ter boa exposição pública através da mídia, razoável cumplicidade positiva e relacionamento com a comunidade e o necessário talento para o dialogo e o trânsito político.

Porém, as diferenças relatadas não impedem que as ouvidorias cumpram e atinjam os objetivos básicos de suas missões, devendo se aproximar cada vez mais do perfil do ombudsman clássico, incorporando a sua filosofia e pugnando sempre por mais autonomia e independência...

Para obter tal intento somente existirá uma possibilidade: ser persistente e competente no seu trabalho de inserir, na forma de reclamações, reivindicações e sugestões, os anseios e angústias dos cidadãos no interior da administração, de modo informal, desburocratizado e com a devida resposta, positiva ou não. Pois o ouvidor, ao assumir o seu papel de representante do cidadão, transformará uma simples reclamação em algo público e oficial.

A continuidade e publicidade de seus atos, gestões e resultados demonstrará a população o vigor de sua existência e, ao mesmo tempo, alertará os dirigentes sobre a maturidade da instituição e sua relação com a comunidade.

Se ainda não possui a independência, constitucionalidade e mandato necessários para o seu autônomo desempenho, o ouvidor brasileiro adquirirá respeito e legitimidade através de atuação imparcial, de sua integridade, objetividade, confidencialidade e, mais do que tudo, do seu peculiar senso de justiça.

O cenário operacional da ouvidoria brasileira contemporânea

A cronologia das diversas tentativas de institucionalização da ouvidoria no Brasil, a descrição de experiências pioneiras, seus fracassos e sucessos, já foram exaustivamente comentados por diversos autores participantes deste cenário. Não é necessário repeti-los.

Entretanto, reporto-me a dois marcos históricos e emblemáticos: o nascimento da primeira ouvidoria pública no Brasil, a da cidade de Curitiba., que em 2006 comemorará vinte anos, apesar de prematuramente ter deixado de existir, transformando-se em mero artigo da lei orgânica municipal, e a fundação da Associação Brasileira de Ouvidores em 1995, em inesquecível encontro na cidade de João Pessoa. Poucos participantes, imenso entusiasmo.

Um embrião que se desenvolveu rapidamente, graças ao empenho de um grupo comprometido e obstinado na execução de um processo de aprimoramento democrático.

Se o existir da ouvidoria de Curitiba demonstrou a possibilidade da materialização da instituição, o nascer da Associação Brasileira de Ouvidores trouxe o entusiasmo, o estímulo, o palco para o debate e a agregação de pessoas interessadas na divulgação do conceito e da ambição de difusão da ouvidoria em nosso país.

Desse debate, da alquimia para se prescrever o remédio adequado à nossa realidade, pode-se afirmar que a sua configuração, as experiências, programas e sistemas implementados pela Ouvidoria Geral do Estado do Paraná, a partir de 1995, acabaram por constituir um modelo amplamente reproduzido na constituição das demais ouvidorias brasileiras.

Primeiramente, no plano institucional, por ter sido mantida a figura do Ouvidor Geral do Estado, criada em 1991, através de decreto governamental, concedendo-lhe status e prerrogativas de Secretário de Estado, com descrição explícita de suas novas atribuições, deslocando-se o anterior e acentuado perfil de corregedor e auditor para o de representante do cidadão.

Em segundo e mais importante lugar, pela formatação de um “modus operandi” inovador que permitiu a multiplicação geométrica do alcance das atividades do Ouvidor Geral, através da elaboração de um sistema de ouvidores vinculados ao Executivo e, por intermédio de convênios denominados de “Convênios da Cidadania”, a atuação da ouvidoria em mais de uma centena de municípios.

O sistema de ouvidores, que foi denominado e conhecido como “Ouvidores da Casa”, apresentava no vértice da pirâmide, a figura do Ouvidor Geral como gerenciador de uma rede multiplicadora instalada em todos os órgãos da administração direta e indireta, operacionalizando a setorização de ouvidorias por área de especialidade.

O sucesso do modelo ficou comprovado com a sua adoção por outros estados e municípios que, além de implantarem o sistema, também mantiveram a denominação de “ouvidores da casa”.

O mais interessante é que a constituição de tal sistema foi baseado na espontaneidade, de baixo para cima, seguindo-se simplesmente a sugestão do Ouvidor Geral aos dirigentes para que indicassem ouvidores em seus órgãos.

E ainda, multiplicando o multiplicador, secretarias e autarquias com atuação geográfica descentralizada, criaram as suas próprias redes de ouvidores, expandindo-se o sistema para todo o Estado. Na esfera de respeito à cidadania, a ouvidoria do Paraná implementou programas premiados e reconhecidos internacionalmente, como o “Ouvidor Mirim”, “Quero Meus Pais”, “Protagonismo Juvenil” e outros.

A Ouvidoria Geral do Estado do Ceará foi a primeira ouvidoria a adotar o modelo paranaense, acrescentando inovações como a incorporação efetiva de ações de mediação nas suas atividades.

Outros Estados seguiram o exemplo, cada um colaborando com facetas novas, ampliação dos seus trabalhos e adaptações às suas realidades regionais.

No âmbito municipal, a Prefeitura do Rio de Janeiro elaborou modelo semelhante, diferenciando-se somente por não possuir a figura do Ouvidor Geral, mas uma coordenadoria de controle da rede de ouvidores.

A demonstração de aprovação definitiva de tal modelo, provavelmente está comprovado pela diagramação dada quando da instalação da Ouvidoria Geral do Estado da Bahia e sua rede de ouvidores da casa, representando na atualidade a mais perfeita definição da ouvidoria pública moderna no Brasil.

A consolidação do sistema de ouvidores e seu principal marco no aspecto legal, foi a iniciativa do Governo do Estado de São Paulo, por meio da Lei nº 10.294, de 1999, denominada “Lei de Defesa do Usuário de Serviços Públicos do Estado de São Paulo” que, além de consagrar a exigência de um sistema de recepção de reclamações, através de decreto regulamentador estabeleceu a obrigatoriedade da instalação de ouvidorias em todas as Secretarias de Estado, nas entidades da administração indireta e nas concessionárias de estradas e de energia elétrica.

Tal decreto foi paradigmático pois aproximou os conceitos do ombudsman às suas ouvidorias ao estabelecer que, aos titulares do cargo fossem expressamente concedidas independência e autonomia e a garantia de um ano no exercício da função. Houve uma ampliação das suas funções ao se estabelecer a possibilidade de organizarem comitês de usuários, fomentando formas de participação e representando os cidadãos em seus organismos. Porém, não houve a determinação da criação do Ouvidor Geral, subordinando-se o sistema à Secretaria de Justiça e Cidadania.

Avanço também houve com a reforma do Judiciário pois, ao se recomendar a instalação de ouvidorias nos diversos tribunais e no Ministério Público, criou-se a possibilidade da existência de um sistema de ouvidores judiciários, premiando-se o trabalho pioneiro das já existentes ouvidorias judiciárias em vários Estados.

Um outro aspecto interessante da evolução da ouvidoria brasileira é o modelo de ouvidorias setorizadas, que atuam independentemente de rede ou sistema, caso das ouvidorias de polícia, universitárias, das agências reguladoras e das concesssionárias de serviços públicos, possuindo fórum específico para debates, autonomia e vinculação muito mais próxima à sociedade civil.

É importante comentar que, até aqui, o modelo brasileiro entra em atrito com os conceitos dos “Defensores del Pueblo” ibero-americanos que não aceitam a setorização, sob a alegação que assim o poder do Ombudsman unipessoal é reduzido.

Ora, trata-se de um conceito retrógrado em uma época em que os novos papéis assumidos pelo Estado levaram a mudanças substanciais nas condições para governar as sociedades. O trabalho em redes interorganizacionais é uma forma cooperativa de governar, diferente dos antigos modelos hierárquicos, nos quais as autoridades estatais exerciam controle soberano sobre os grupos e cidadãos que compõem a sociedade civil.

Cite-se, também, o que denomino de ouvidorias temáticas, atuantes em áreas específicas da administração e de modo verticalizado. O bom exemplo da ouvidoria do Ministério da Fazenda ilustra a minha afirmação, sem que se desmereça as de outros órgãos.

Em resumo, posso afirmar que já está consolidado como o modo brasileiro de se fazer ouvidorias a existência do Ouvidor Geral unipessoal, a criação de sistema de rede de ouvidores, capitaneados ou não por um Ouvidor Geral e a consagração de ouvidorias setorizadas e temáticas.

Se esse é o cenário positivo do perfil da ouvidoria no Brasil, não se pode olvidar as suas limitações. As ouvidorias ainda carecem de adequada estrutura operacional, descrição falha de suas responsabilidades, ausência de instrumento legal de constituição, disfunção hierárquica, limitado poder de exigência, precária qualificação e treinamento, o ainda existir de descaso às suas recomendações e limitada exposição pública.

Entretanto, contrariando os arautos da crítica e os inconformados com a ausência de purismo importado, mesmo sem a necessária independência, sejam eles nomeados por decretos ou leis, designados por portarias ou atos, enfim, não importando a forma não ortodoxa de suas constituições, centenas de ouvidorias demonstram o seu comprometimento e respeito ao cidadão quando labutam na busca de solução de uma simples e singela reclamação.

A ouvidoria e a governança eletrônica

Minha insistência em sempre ressaltar a cultura da reclamação é justificada pelo fato dela ter proporcionado a incorporação de ferramentas e ações que, aos poucos, foram agregadas a pratica da cidadania ativa.

As conquistas advindas da oxigenação democrática em nosso país, bem traduzidas pela atual Constituição e pelo vigor do Código de Defesa do Consumidor, pelas fantásticas, competentes e decididas organizações de defesa dos consumidores, pelas simples e democráticas colunas do leitor dos nossos jornais, adquiriram significativa força com o surgimento da cidadania-on-line.

O equipamento e a informação tecnológica contribuiu para que os setores públicos e privados disponibilizassem ao cidadão comum um fantástico instrumental para a solicitação de produtos e serviços.

Mas, também e principalmente, desenvolveu um novo canal de acesso para a participação democrática, através da facilidade da proliferação da informação, exigência maior da sociedade e, do outro lado, pela possibilidade da provocação para que o ato de reclamar fosse transformado em atitude concreta, com conseqüências visíveis e palpáveis.

Como resultado, assim como o voto consolidou a democracia representativa, a Internet colaborou como uma facilitadora da democracia participativa. E, com profunda certeza, com muito mais força do que aquela, pois a mensagem eletrônica pressiona e cobra resultados.

O “e-mail” transforma-se em um eficiente catalisador do grito coletivo e da indignação do indivíduo, criando a cidadania “on-line”.

Ciente disso, a administração pública tenta adequar-se ao impacto da inovação tecnológica, atualizando-se e aprendendo a conviver com a modernidade que é inevitável e irreversível. É o Governo Eletrônico que, não pode ser entendido como uma simples pagina colorida no monitor, uma mera oferta de sites, ou o caminho para o envio de mensagens eletrônicas.

O que temos e que será o desafio dos anos vindouros é uma revolução no próprio modo de se governar, no sentido mais amplo da palavra: uma troca dramática dos meios em que o poder político e social é organizado e usado.

Tal revolução mudará a relação de relacionamento dos cidadãos com os governos, tanto quanto como os cidadãos irão relacionar-se com os outros. Produzirá conceitos novos de cidadania, de necessidades e responsabilidades, redefinindo hábitos e procedimentos governamentais.

O cidadão não mais desejará somente saber o que os governos fazem e como eles agem, mas qual a razão de assim procederem e, enquanto ele puder utilizar idéias e tecnologias novas e opinar sobre a organização de sua própria coletividade, estará viabilizando possibilidades novas para uma maior interação social e contribuindo para o surgimento de uma nova sociedade mais participativa e atuante.

Mais ainda, a administração pública terá que aprender que eficácia também é rapidez. E o servidor público deverá se qualificar para o adequado acompanhamento das novas demandas, tirando o pó de hábitos secularmente acomodativos e despertar para o fato de que não mais existirá o balcão do mau atendimento. A impessoalidade da máquina eliminará a carranca da má vontade.

E, novamente, afirmo que é nesse novo nicho que serão valorizados os serviços de atendimento ao cidadão, a instituição da ouvidoria, enfim os que interagem a tecnologia com a sensibilidade, a técnica e a competência no respeito a população.

Pois será a ouvidoria o ente colaborador para que o bom governo seja aquele que trabalhará e buscará as soluções para essa nova e emergente sociedade digital, com os seus distintos problemas e ambientes sociais, já que é o seu modo de operar que conseguirá transformar em realidade os conceitos de transparência, de “accountability”, de gestão participativa e de representação do indivíduo.

Conclusão

Se de um lado já temos instalado nos diversos níveis da administração um sistema em contínua expansão, preparado para recepcionar o cidadão reclamante, de outro lado temos que saber qual o papel que será protagonizado pelo destinatário final das ações da ouvidoria, ou seja, o cidadão comum.

Não é novidade se afirmar que no Brasil encontramos cidadãos de primeira à terceira classe e alguns, de classe nenhuma. Cidadãos que têm todos os direitos e não prestam conta de dever algum e uma grande maioria que possui muitos deveres e poucos direitos, pois lamentavelmente não lhes é dada a possibilidade da fruição efetiva dos seus direitos.

Assim, como traduzir na prática o conceito constitucional do exercício direto do poder pelo povo?
É evidente que somente através do exercício da cidadania ativa, democrática e participativa.. Contudo, ainda está muito longe a plena igualdade de participação. Alienação, ausência de prática democrática, falta de educação, sentimento egoísta, conformismo, inconsciência social, inexistência de solidariedade, de espírito comunitário e, fundamentalmente, decepção e desconfiança das ações governamentais, tais são os fatores que impedem a efetiva participação da população na discussão dos temas de importância para essa mesma população.

O dirigente público e os privilegiados pelo saber e pelo poder têm que disseminar o conhecimento, combater a resignação, eliminar a passividade comportamental, sanear o ambiente público, já que o alicerce de uma estratégia capaz de levar os cidadãos a assumirem responsabilidade por seu destino deve ser a consciência da unidade da população.

E é aqui que a ouvidoria entra em cena. O Ouvidor deve e pode ser o canal de comunicação adequado com a população, disseminando conceitos e provocando a sua participação.

E mais, deve ser o indutor para que o cidadão possa usar o seu maior poder de força: a reclamação. Através da ouvidoria o cidadão se manifesta, reclamando da má administração, denunciando abusos da função pública, propondo sugestões para a melhoria da atuação e validando as boas práticas implementadas pelo governo.

Por outro lado, a ouvidoria permite à administração pública identificar os pontos de estrangulamento da sua atuação e corrigi-los, estabelecendo prioridades, incentivando a pratica da responsabilização.

Este é o terreno fértil onde a semente da ouvidoria brasileira deve ser adubada e colhida.Graças ao empenho e o esforço individual de cada elemento operador da instituição, dos aplausos que o cidadão comum sempre dá quando beneficiário da ação de um Ouvidor, posso afirmar que, seguramente, a face do nosso modelo de ouvidoria é a cara do nosso Brasil.

Entretanto, barreiras serão encontradas, inclusive dentro da própria comunidade de ouvidores, pois, como bem afirmou o fantástico poeta lusitano Fernando Pessoa:

“ De tudo, ficaram três coisas: a certeza de que estamos sempre começando, a certeza de que é preciso continuar, a certeza de que seremos interrompidos antes de terminar”

João Elias de Oliveira, Advogado, Ex Presidente da Associação Brasileira de Ouvidores e ex-Ouvidor Geral do Estado do Paraná

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